Pengakuan nagari di Sumatera Barat tidak boleh berhenti sebagai slogan pelestarian adat. Di balik regulasi yang menjanjikan penguatan masyarakat hukum adat, masih ada pekerjaan besar: memastikan birokrasi tidak mengambil alih ruang yang semestinya menjadi milik nagari.
Nagari bukan sekadar wilayah administratif di Sumatera Barat. Ia adalah ruang hidup masyarakat Minangkabau, tempat adat diwariskan, musyawarah dijalankan, tanah ulayat dipertahankan, dan hubungan sosial dibangun dari generasi ke generasi.
Di dalamnya terdapat sejarah, identitas, serta tata kehidupan yang tidak dapat sepenuhnya dijelaskan melalui struktur birokrasi pemerintahan modern.
Namun, ketika nagari ditempatkan dalam sistem pemerintahan negara, muncul pertanyaan mendasar: apakah pengakuan terhadap nagari benar-benar memberikan ruang bagi masyarakat adat untuk mengatur kehidupannya sendiri, atau justru menjadikan adat sebatas identitas yang diakui dalam peraturan, tetapi dibatasi dalam praktik administrasi?
Pertanyaan ini penting karena pengakuan masyarakat hukum adat bukan semata-mata urusan kebudayaan. Ia menyangkut kewenangan, partisipasi, kepastian hukum, dan cara negara memperlakukan keragaman masyarakat di dalam wilayahnya.
Dari Penyeragaman Menuju Pengakuan
Sejarah pemerintahan nagari memperlihatkan bahwa hubungan antara negara dan adat tidak selalu berjalan mulus. Penerapan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa membawa konsekuensi berupa penyeragaman struktur pemerintahan terendah.
Dalam konteks Sumatera Barat, perubahan tersebut memengaruhi kedudukan nagari sebagai institusi sosial dan pemerintahan masyarakat Minangkabau.
Fungsi administratif pemerintahan kemudian dijalankan melalui struktur desa, sementara kehidupan adat tetap berlangsung melalui kelembagaan dan mekanisme sosial masyarakat.
Akibatnya, kepemimpinan administratif dan kepemimpinan adat tidak selalu berada dalam satu struktur kelembagaan.
Reformasi membuka ruang untuk memperbaiki keadaan tersebut. Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 mempertegas pengakuan negara terhadap masyarakat hukum adat melalui Pasal 18B ayat (2).
Konstitusi menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya, sepanjang memenuhi persyaratan yang ditentukan.
Di Sumatera Barat, semangat itu antara lain diwujudkan melalui Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat Nomor 7 Tahun 2018 tentang Nagari.
Regulasi ini dimaksudkan sebagai pedoman bagi kabupaten dan kota dalam mengatur penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan hukum adat, termasuk kelembagaan, pengisian jabatan, dan masa jabatan kapalo nagari.
Secara normatif, langkah tersebut patut diapresiasi. Nagari memperoleh tempat dalam kerangka hukum yang berupaya menghubungkan pemerintahan daerah dengan hak asal-usul serta karakter adat setempat.
Akan tetapi, keberadaan peraturan tidak dengan sendirinya menjamin perubahan.
Pengakuan dalam dokumen hukum baru bermakna ketika dapat diterjemahkan menjadi kewenangan yang jelas, keputusan yang menghormati masyarakat, dan kelembagaan yang benar-benar berfungsi.
Ketika Pengakuan Berhadapan dengan Birokrasi
Persoalan utama bukan lagi sekadar apakah nagari telah diakui, melainkan bagaimana pengakuan tersebut dijalankan.
Penelitian Muhammad Fakhri Aziz, Azwar, dan Bob Alfiandi yang diterbitkan dalam Syntax Literate: Jurnal Ilmiah Indonesia pada November 2022 menyoroti stagnasi implementasi Perda Sumatera Barat Nomor 7 Tahun 2018 tentang Nagari.
Penelitian tersebut mengidentifikasi persoalan peralihan mandat, hierarki birokrasi, dan keraguan mengenai desain kelembagaan sebagai faktor yang menghambat pelaksanaan regulasi.
Temuan itu menunjukkan bahwa persoalan penguatan nagari tidak selalu terletak pada ketiadaan aturan. Hambatan juga dapat muncul ketika lembaga pemerintahan memiliki pemahaman berbeda tentang pembagian kewenangan dan arah kebijakan.
Di sinilah birokrasi perlu dikritisi secara proporsional. Administrasi pemerintahan tentu dibutuhkan. Pemerintah harus menjamin pelayanan publik, pengelolaan keuangan yang dapat dipertanggungjawabkan, kepastian prosedur, serta perlindungan hak masyarakat.
Namun, administrasi menjadi persoalan ketika prosedur yang seharusnya mendukung justru mendominasi pengambilan keputusan lokal.
Pengakuan terhadap adat akan kehilangan maknanya apabila setiap ruang pengaturan masyarakat harus selalu disesuaikan dengan pola birokrasi yang seragam, tanpa mempertimbangkan karakter dan kebutuhan masing-masing nagari.
Dengan kata lain, negara dapat mengakui adat secara formal, tetapi pada saat yang sama membatasi daya kerjanya melalui desain administrasi yang tidak memberikan ruang penyesuaian memadai.
Kondisi demikian berisiko melahirkan pengakuan yang bersifat simbolik: nagari disebut sebagai kesatuan masyarakat hukum adat, tetapi masyarakatnya tidak memiliki ruang yang cukup untuk menjalankan hak asal-usul dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Otonomi Adat Bukan Kekuasaan Tanpa Batas
Kritik terhadap sentralisasi administratif tidak berarti bahwa nagari harus dilepaskan sepenuhnya dari sistem hukum nasional.
Otonomi adat bukan kedaulatan yang berdiri sendiri di luar Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pengakuan terhadap nagari tetap harus ditempatkan dalam kerangka konstitusi, peraturan perundang-undangan, prinsip negara hukum, dan perlindungan hak asasi manusia.
Artinya, terdapat dua kepentingan yang harus dijaga secara bersamaan. Pertama, negara dan pemerintah daerah wajib menghormati hak asal-usul serta kelembagaan adat yang masih hidup.
Kedua, penyelenggaraan kewenangan adat harus tetap memperhatikan kesetaraan warga, transparansi, dan perlindungan terhadap kelompok yang rentan atau kurang terwakili dalam struktur sosial.
Hal ini penting karena masyarakat nagari bukan kelompok yang sepenuhnya homogen. Perbedaan kepentingan antarkaum, antargenerasi, maupun antarkelompok sosial dapat terjadi.
Karena itu, penghormatan terhadap adat tidak boleh dijadikan alasan untuk menutup partisipasi warga atau membenarkan keputusan yang melanggar hak mereka.
Tantangannya bukan memilih antara hukum negara dan hukum adat. Tantangannya adalah membangun hubungan yang memungkinkan keduanya saling melengkapi tanpa menghilangkan karakter masing-masing.
Pemerintah daerah tetap memiliki fungsi pembinaan dan pengawasan.
Namun, pembinaan seharusnya memperkuat kemampuan masyarakat dalam mengelola urusannya, bukan menggantikan kewenangan lokal secara berlebihan.
Pengawasan pun harus memiliki dasar hukum yang jelas, tujuan yang sah, dan pelaksanaan yang proporsional.
Perda Sudah Ada, Pekerjaan Rumah Belum Selesai
Perda Sumatera Barat Nomor 7 Tahun 2018 menyediakan landasan bagi penguatan nagari. Namun, efektivitasnya bergantung pada tindak lanjut di tingkat kabupaten dan kota, termasuk pengaturan kelembagaan dan penyesuaian terhadap adat salingka nagari.
Desain bertingkat semacam ini dapat menjadi kelebihan karena memungkinkan kebijakan disesuaikan dengan kondisi lokal.
Akan tetapi, tanpa koordinasi dan tindak lanjut yang konsisten, desain tersebut juga berpotensi menimbulkan ketidakpastian mengenai kewenangan, kelembagaan, serta arah pelaksanaan kebijakan.
Karena itu, pemerintah provinsi dan kabupaten/kota perlu menjadikan implementasi Perda sebagai agenda yang terukur, bukan sekadar kewajiban administratif.
Pertama, perlu dilakukan evaluasi terbuka terhadap peraturan pelaksana yang telah dibentuk dan yang masih dibutuhkan.
Evaluasi tersebut harus menjelaskan persoalan yang dihadapi, langkah penyelesaian, serta jadwal tindak lanjutnya.
Kedua, masyarakat nagari harus dilibatkan sejak proses perumusan kebijakan. Niniak mamak, alim ulama, cadiak pandai, bundo kanduang, pemuda, kelompok perempuan, dan unsur masyarakat lainnya perlu memperoleh kesempatan yang bermakna untuk menyampaikan pandangan.
Partisipasi tidak cukup dilakukan setelah keputusan hampir selesai ditetapkan.
Ketiga, pembagian fungsi antara pemerintah nagari dan kelembagaan adat, termasuk Kerapatan Adat Nagari (KAN), perlu dirumuskan secara jelas.
Ketidakjelasan kewenangan dapat menimbulkan tumpang tindih, konflik kelembagaan, dan melemahnya pertanggungjawaban.
Keempat, pembinaan pemerintah hendaknya lebih menekankan penguatan kapasitas.
Pendampingan penyusunan peraturan, pengelolaan keuangan, dokumentasi adat, penyelesaian konflik, dan peningkatan kualitas pelayanan publik dapat membantu nagari menjalankan kewenangannya tanpa kehilangan identitas lokal.
Kelima, evaluasi kebijakan perlu dilakukan secara berkala dengan indikator yang dapat diukur dan hasil yang dapat diakses masyarakat.
Dengan begitu, keberhasilan pengakuan nagari tidak hanya dinilai dari keberadaan peraturan, tetapi juga dari sejauh mana masyarakat memperoleh ruang untuk menjalankan haknya.
Mengembalikan Nagari kepada Masyarakatnya
Pada akhirnya, masa depan nagari tidak hanya ditentukan oleh seberapa banyak peraturan yang mengakui keberadaannya, tetapi juga oleh kesediaan negara dan pemerintah daerah untuk menghormati konsekuensi dari pengakuan tersebut.
Nagari membutuhkan pemerintahan yang mampu menjawab tuntutan zaman tanpa memutus hubungan dengan sejarah dan adatnya.
Sebaliknya, kelembagaan adat juga perlu terbuka terhadap prinsip transparansi, partisipasi, dan perlindungan hak seluruh warga.
Hubungan yang ideal bukanlah subordinasi nagari di bawah kendali administratif yang berlebihan, melainkan kemitraan yang bertumpu pada pembagian kewenangan yang jelas dan penghormatan terhadap hukum.
Pemerintah daerah semestinya hadir sebagai fasilitator, pembina, dan pengawas yang proporsional. Masyarakat nagari harus memperoleh ruang untuk berpartisipasi dan menentukan pengaturan lokal berdasarkan hak asal-usulnya, sepanjang berada dalam batas konstitusi dan hukum yang berlaku.
Pengakuan terhadap nagari akan kehilangan daya transformasinya apabila berhenti pada deklarasi normatif.
Sebaliknya, ketika pengakuan itu diwujudkan dalam kebijakan yang konsisten, partisipasi yang bermakna, dan otonomi yang dapat dijalankan, nagari berpotensi menjadi contoh bagaimana tradisi dan pemerintahan modern dapat berjalan berdampingan.
Sebab, menghormati nagari bukan sekadar menjaga warisan masa lalu. Lebih dari itu, menghormati nagari berarti mengakui bahwa masyarakat lokal bukan hanya objek kebijakan pemerintah, melainkan subjek yang memiliki sejarah, pengetahuan, dan hak untuk ikut menentukan masa depannya.
Negara boleh mengatur, pemerintah daerah boleh membina, tetapi pengakuan terhadap nagari harus memberi ruang nyata bagi masyarakat adat untuk hidup dan berkembang menurut jati dirinya. (*)
(Disclaimer: tulisan opini ini diluar tanggung jawab penerbit)
Komentar